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Juan Carlos Gómez Leyton
Para Alejandra,
la primavera al inicio de mi otoño.Presentación:
Como he sostenido en otros trabajos y estudios la sociedad chilena se ha constituido en la primera sociedad latinoamericana neoliberal avanzada del continente. Su conformación se remonta a la restructuración capitalista iniciada a mediados de los años setenta del siglo pasado, luego del golpe de Estado de 1973. El derrocamiento del Gobierno Constitucional de Salvador Allende (1970-1973), y la consiguiente destrucción del régimen democrático por parte del capital nacional en coalición con el internacional dio lugar a un proceso de cambio y modificación completa e integral de las principales estructuras políticas, sociales, económicas y culturales que la modernización capitalista industrial sustitutiva había impulsado en Chile entre 1930-1973. Por esa razón, algunos analistas chilenos como internacionales se refieren al proceso de reestructuración capitalista como una verdadera “revolución capitalista” o la “gran transformación”, buscando con esas objetivaciones resaltar el profundo cambio histórico experimentado por la sociedad nacional. Más allá de lo acertado teórica e histórico de estas denominaciones, lo concreto es que de ese proceso emergió, en estos últimos 30 años, un nuevo tipo de sociedad capitalista dependiente, ultra moderna y hiper-mercantilizada: se trata de la sociedad neoliberal avanzada.
Cuando señalamos que desde la reestructuración capitalista emergió una nueva sociedad estamos señalando que estamos en presencia de una nueva forma estatal, de una nueva forma de acumulación capital, de nuevas estructuras de poder, sociales y culturales lo que implica que se han constituido nuevos sujetos y actores sociales y políticos. Se configuran nuevas y complejas relaciones sociales, laborales, culturales, económicas. Con ellas nuevas conflictividades sociales, políticas y económicas se instalan al tiempo que las históricas son redefinidas u oscurecidas. Así los viejos actores sociales y políticos tales como las burguesías nacionales (industriales, financieras o mercantiles) las capas medias, el movimiento obrero y de trabajadores, el campesino, el poblador, el indígena, el popular, estudiantil u otros con fuerte protagonismo político e histórico en la etapa anterior a 1973 han cambiado radicalmente ya sea su manera de “estar” en la sociedad neoliberal, sus formas de acción social, política e histórica y, sobre todo, el modo de ver, pensar y concebir culturalmente el mundo. Podríamos sostener que en la sociedad chilena no sólo han cambiado las estructuras sino también los sujetos históricos. La transformación ha sido integral.
Ahora bien, como suele ocurrir en todo proceso histórico estas transformaciones no han sido homogéneas ni han operado de la misma forma sobre todas las estructuras como en los sujetos que conforman la sociedad chilena. Por ello, Chile es un país con problemas no resueltos, uno de ellos es la “cuestión indígena”. O sea, la relación entre el Estado Nacional con los pueblos originarios, especialmente, con el pueblo mapuche.
En las últimas décadas del siglo XX la cuestión indígena ha re-emergido con fuerza en las sociedades latinoamericanas. Los pueblos originarios una vez más se han puesto en movimiento, constituyéndose en los “nuevos actores políticos” que encabezan la rebelión social popular ya sea contra de las viejas dominaciones como de las nuevas. El pueblo mapuche también se ha activado y a través de diversas organizaciones sociales y políticas ha venido levantando sus viejas y nuevas demandas al Estado Nacional chileno.
De la misma forma como el pueblo mapuche debió confrontar las dos modernizaciones capitalistas anteriores la: oligárquica y la nacional desarrollista, actualmente enfrenta y se relaciona de distintas manera con la modernización neoliberal que penetra sus territorios y comunidades. Por su parte, el Estado nacional, en su forma neoliberal, bajo la administración dictatorial como democrática ha desarrollado distintas políticas hacia el pueblo mapuche.
Durante la fase dictatorial el Estado neoliberal introdujo cambios importantes al interior de las comunidades mapuches que modificaron sustantivamente sus estructuras culturales fundamentales como, por ejemplo, introducir la propiedad privada de la tierra por sobre la comunitaria destrozando con ello uno de los aspectos centrales de la identidad cultural del pueblo mapuche. Pues tengamos presente que, mapuche, significa gente de la tierra. La introducción de la concepción de la propiedad privada de la tierra inicia un proceso de descomposición de la relación colectiva y comunitaria con ella. La tierra, la propiedad comunitaria y colectiva, adquiere una nueva condición y status: la de ser un factor económico: se constituye en capital físico, un mercancía, transable en el mercado. La instalación de la propiedad privada va a posibilitar que los mapuches propietarios individuales vendan sus propiedades a las grandes empresas capitalistas nacionales o transnacionales que buscan explotar los recursos forestales u otras que se encuentran en la región de la Araucanía, o sea, en los territorios ancestrales del pueblo mapuche. La re-ocupación territorial de la Araucanía agudiza los procesos de descomposición cultural de los mapuches impulsando a emigrar hacia los centros urbanos del país o acentuando los procesos de pauperización que los afectan desde décadas.
Los gobiernos concertacionistas de origen democrático que desde los años 90 se hacen cargo de la administración del estado neoliberal impulsan nuevas políticas hacia los pueblos originarios que inspiradas en las nuevas tendencias y postulados que buscan construir una ciudadanía más inclusiva que parte del reconocimiento de las diferencias y de las particularidades de los pueblos indígenas que habitan el territorio nacional. Se desarrolla la “política del nuevo trato” que implica una nueva relación entre el Estado Nacional y los pueblos originarios. Sin embargo, la ampliación y profundización de las características esenciales de la sociedad capitalista neoliberal, por parte de estos gobiernos, ha provocado la agudización del conflicto con determinados sectores del pueblo mapuche que hoy resiste la ampliación y profundización del capitalismo neoliberal en sus territorios.
Esta nueva fase de conflictividad entre el estado neoliberal y el pueblo mapuche a diferencia del periodo anterior, 1973-1990, se desarrolla en el marco de un régimen político democrático que posee un conjunto de restricciones institucionales y políticas que combinan las formas democráticas con la autoritarias, se trata de la democracia protegida o de la democracia neoliberal.
Este tipo de régimen democrático constituye una creación política-institucional del pensamiento autoritario-gremialista que elaboro, forjo y sostuvo, el principal intelectual orgánico de la derecha chilena, Jaime Guzmán E. Los planteamientos teóricos y políticos constitucionales de este, fueron concretizados y establecidos en la Constitución Política de 1980 por el gobierno militar. Esta Constitución Política, a pesar de los cambios y reformas introducidas por los gobiernos concertacionistas, conserva la estructura central de lo armado y construido por el pensamiento de Guzmán, que combino de manera armónica y equilibrada las concepciones autoritarias de Carl Schmitt con los principales elementos constitutivos de una poliarquía, elaborados por el politólogo estadounidense Rober Dahl.
Este régimen político, ideado por Jaime Guzmán constituye, sin lugar a dudas, uno de los principales aportes del pensamiento autoritario a la teoría política contemporánea del siglo XX no solo chileno sino latinoamericano. Esta combinación ha permitido al estado neoliberal chileno contar con un régimen político de carácter democrático estable y consolidado durante dos décadas. El cual ha carecido de crisis de gobernabilidad semejantes a las que han afectado a otros países de la región. La principal cualidad de la gobernabilidad democrática chilena ha sido la capacidad de absorber y tratar, aunque no necesariamente solucionar o resolver, los distintos problemas y conflictos sociales, políticos y económicos que se han presentado y agitado en la sociedad chilena. Los gobiernos concertacionistas han sido exitosos en ello. Ese es su merito político y una posible explicación de su mantención y continuidad en el poder.
La estabilidad y gobernabilidad política, la profundización y ampliación del capitalismo neoliberal, la constitución de nueva ciudadanía: la neoliberal; la configuración de una cultura informada y desarrollada por neoliberalismo, en fin, la constitución de la sociedad neoliberal avanzada ha provocado que en Chile actualmente hayan desaparecido las acciones sociales colectivas que posibiliten o den origen a la formación, constitución y desarrollo de movimientos sociales que sean portadores de una identidad colectiva o de un proyecto histórico específico. Y, por esas condiciones, y no por la ausencia de demandas sociales, políticas ya sean particulares o sectoriales que pueden o no entrar en conflicto o en confrontación con el Estado, la que permite que hoy el sistema político chileno tenga una condición de gobernabilidad profunda. La sociedad chilena vive hace 20 años de una “pax neoliberal” que sorprende a los analistas sociales y políticos que no logran explicarse cómo una de las sociedades con la mayor desigualdad social del continente, con la mayor flexibilidad laboral de la región, con la más profunda prescindencia del estado en materia de protección social, etcétera posea uno de los sistemas políticos más estables y gobernables de la región. A pesar que hace 10 años atrás, en 1998, fue detectado por el PNUD que las y los chilenos no eran felices y que tenían un gran malestar con la modernidad neoliberal.
Tres explicaciones son posibles una las y los chilenos son masoquistas, que les gusta sufrir y vivir estresados, enfermos, castigados, idiotizados, enajenados en la estupidez de la entretención mediática o del consumo; dos, son la mayor expresión de una sociedad conformista que no se moviliza ni protesta ni se enoja porque no quiere perder lo tiene que se hace fuerte en el patrimonio de bienes o porque culturalmente es sumisa, inquilina, y no peonal. Tres, que no sea ni masoquista ni conformista sino que ha aceptado libremente ser neoliberal. O sea, una sociedad que prescinde de la política y de la acción social para solucionar sus problemas y que sus necesidades no requieren de las mediaciones políticas sino, fundamentalmente, de un amplio y extenso mercado que provea de todos los bienes y servicios que requiere para ser y estar cómodamente en la sociedad neoliberal.
Lo anterior no busca sostener que la protesta social y política o el conflicto no este presente en la sociedad neoliberal. Obviamente, que este existe y se ha manifestado en distintos momentos durante estos últimos años. Así lo prueba la movilización de los mineros del carbón en los noventa, de los pescadores artesanales, de los trabajadores forestales, los subcontratistas de Codelco, de los profesores, de los estudiantes secundarios y universitarios, en los últimos meses, ellos son y han sido los principales actores de la protesta política en Chile. Habría que considerar también la acción de algunos grupos ambientalistas y de las denominadas minorías sexuales. No obstante, estas acciones colectivas de protesta social y política son insuficientes o han sido precarias para generar crisis en el sistema político chileno pos-autoritario.
Ahora bien, la comprensión de la relación entre mapuche, Estado y democracia, no solo remite al tema de las actuales formas de resistencia y protesta del movimiento mapuche, sino que al despojo de su territorio, su identidad y derechos como pueblo-nación. La relación entre el pueblo mapuche y el Estado chileno ha pasado por diversas etapas, algunas de ellas más complejas y tensas que otras, pero la constante ha sido siempre la subyugación del mapuche por parte del Estado chileno, ya sea a través de la legislación general e indígena en particular o por medio de la violencia. Es una relación de dominación y conflicto, de asimilación y marginación, de resistencia y subsistencia al mismo tiempo.
Movimiento Social Mapuche
El pueblo mapuche como toda la sociedad popular chilena sufrió de manera drástica y dramática para su existencia como pueblo las consecuencias económicas, sociales, políticas y culturales de la implementación del modelo de acumulación capitalista neoliberal.
Como todos sabemos su implementación es la respuesta del capital nacional e internacional a la osadía popular de querer instalar democráticamente el socialismo en Chile. La osadía popular democrática y socialista encabezada por el compañero Presidente Salvador Allende y la Unidad Popular entre 1970 y 1973, tenía un carácter revolucionario concreto y preciso, que desde la teoría política revolucionaria socialista o marxista, supone poner fin a las fuentes mismas de la desigualdad social, del conflicto de clases y de la conformación del Estado: esto es la abolición de la propiedad privada de los medios de producción. Los revolucionarios socialistas chilenos de la década de los sesenta y comienzos de los setenta tenían claridad, y Allende, la tenía; con la mantención de las estructuras de propiedad privada capitalista minera, industrial, financiera, agraria, etcétera era imposible avanzar en la construcción de la emancipación social y política de los “no propietarios”.
La distribución de la propiedad entre los “no propietarios” y la instalación del derecho a la propiedad constituyen dos de los procesos democratizadores más relevantes e importantes del proceso político abierto en los años sesenta en Chile y lo son, fundamentalmente, porque tienen la capacidad de subvertir las estructuras de poder establecidas por los sectores dominantes ya sea de corte tradicional: la oligarquía terrateniente de origen colonial, a través del proceso de reforma agraria iniciado en 1967 y profundizado por la Unidad Popular; la burguesía minera transnacional, afectada por la nacionalización de la gran minería y de los recursos naturales nacionales; la burguesía financiera, bancaria, industrial y rentista, afectadas por el proceso de constitución del Área Social de la propiedad. Entre 1967 y 1973 la estructura de la propiedad y por ende, la principal fuente de poder de los sectores dominantes nacionales y extranjeros, fue distribuida a los no propietarios o controlada por el estado. Los sectores dominantes tuvieron que recurrir a la violencia para defender su principal fuente poder por ello propiciaron y apoyaron el golpe de Estado de 1973 de la fuerzas armadas. Su principal objetivo fue restaurar el orden capitalista y reestablecer la propiedad privada de los medios de producción. Para tal efecto, inicio el proceso de devolución de la propiedad del área social de producción a sus antiguos propietarios. La única propiedad que se mantuvo en poder del Estado ha sido hasta ahora CODELCO. Todo el resto de propiedad estatal fue privatizada, o sea, entregada al capital nacional como internacional. De esa forma la dictadura militar restableció la estructura de la propiedad privada, trasformándose esta en la principal fuente de poder social, económico y político de los actuales sectores dominantes nacionales.
Las clases populares, especialmente, los trabajadores y, específicamente, los campesinos y los pueblos originarios, fueron los sectores mayormente afectados por este proceso de reestructuración capitalista.
El proceso de reforma agraria tuvo importantes implicancias para el pueblo mapuche. La Ley Nº 16. 640 de 1967, posibilitaba la expropiación de tierras que se encontraban mal explotadas, abandonadas o que poseían más de 80 has. de riego básico. En el caso de los mapuches, dicha ley fue completada por la Ley 17.729 de 1972 aprobada durante el gobierno de Allende. Esta ley, que por primera vez se refiere al conjunto de pueblos indígenas del país, intenta frenar el proceso divisorio de las tierras mapuches al disponer que las comunidades solo podrían dividirse por mayoría absoluta de comuneros o por razones técnicas; establece la posibilidad de restituir tierras a los indígenas utilizando para el mecanismo de la expropiación contemplado en la reforma agraria; y crea el Instituto de Desarrollo Indígena a fin de promover el desarrollo económico, social, cultural integral de los indígenas.
Entre 1965 y 1972 se expropian en las provincias de Arauco, Malleco y Cautín, en el territorio mapuche, un total de 584 predios con un total de 710.816 has. Aunque no todos estos predios fueron expropiados a favor de comunidades mapuche, sino que también de inquilinos y trabajadores forestales no indígenas, la presión ejercida por el movimiento indígena - así como por sectores políticos que los apoyaban - a través de la ocupación de predios colindantes a comunidades mapuche, resultó en la expropiación, y posterior traspaso material a indígenas de gran cantidad de predios sobre los cuales estas tenían reivindicaciones históricas. En contraste con las 1.443 has. que a través de las leyes indígenas serían reconocidas a los mapuche a lo largo de la década de los sesenta, durante 1971 y 1972 habrían sido traspasados a mapuche a través de la reforma agraria un total de 70.000 has.
Las tierras expropiadas fueron asignadas a mapuche, siendo luego incorporadas como unidades de producción del sector reformado. Tales unidades incluían asentamientos de reforma agraria y cooperativas campesinas constituidas de acuerdo a la ley de 1967, así como Centros de Reforma Agraria promovidos por la administración de Allende. El estado, a través de Corporación de Reforma Agraria (CORA), apoyó la tecnificación y el desarrollo productivo de las tierras restituidas, a través de programas de cultivos tradicionales, ganadería y leche, así como forestación con pino radiata de tierras erosionadas y de aptitud forestal, constituyendo estas últimas un porcentaje importante de las tierras expropiadas.
Los esfuerzos realizados durante la administración de Allende por posibilitar la recuperación de tierras de los mapuche vía reforma agraria, respondiendo así a sus reclamos históricos han sido destacados por distintos analistas. La cantidad de tierra que les fuera entregada en un lapso tan breve de tiempo fue significativa. El apoyo otorgado al desarrollo de las comunidades en las tierras recuperadas también fue importante. Sin embargo, al analizar este periodo con la perspectiva que da el tiempo, queda claro que las acciones impulsadas por las autoridades de la época en este corto período intentaron incorporar a los mapuche a un proyecto político - en este caso socialista - basado en un análisis de clase y no en uno de tipo étnico-cultural. Tal como algunos analistas que apoyaron el proceso de la reforma agraria han reconocido, los mapuche mostraron su rechazo a las formas colectivas o cooperativas de tenencia de la tierra que fueron promovidas por el gobierno a través de dicho proceso. La voluntad de los mapuche no siempre fue respetada cuando se tomaba decisiones sobre estas importantes materias. Consecuentemente, las políticas que el gobierno de Allende aplicó a los mapuche -de un carácter marcadamente campesinista y no indigenista - siguieron subordinadas a proyectos que no eran definidos por ellos, tal como había ocurrido a lo largo de la historia republicana.
Otro problema de la reforma agraria impulsada bajo el gobierno de Allende estuvo relacionado con la demora en la titulación a campesinos e indígenas de las tierras expropiadas. Dado que a la fecha del golpe de estado que llevo a la instauración del régimen militar encabezado por Pinochet (1973-1990) gran parte de las tierras expropiadas en ese período no habían sido tituladas a nombre de los beneficiarios de la reforma agraria, ellas serían privatizadas mediante un proceso de regularización de la propiedad, también conocido como “contra reforma agraria”. Este proceso consistió en la parcelación de tierras, las que eran entregadas a campesinos, la devolución parcial o total de los predios expropiados a sus antiguos propietarios o la revocación de la expropiación, o el remate de tierras de aptitud forestal. En el caso de estos últimos predios, la Corporación de Reforma Agraria mantuvo en su poder 415.053 has. en las provincias de Arauco Malleco y Cautín. Dichas tierras serían más tarde traspasadas a la Corporación Nacional Forestal, CONAF, la que habría rematado gran parte de ellas a empresas forestales a precios ínfimos. Esta situación explica, en parte importante, como veremos más adelante, los conflictos que actualmente tienen las comunidades mapuche con las empresas forestales presentes en su territorio ancestral.
LEY No 19.253 de 1993.
Durante la segunda mitad de la década de los ochenta, en forma coincidente con el ocaso del régimen militar, los mapuche – junto a otros pueblos indígenas de Chile - levantaron un conjunto de demandas a objeto de proteger sus derechos amenazados, en particular el derecho a la tierra, y de establecer una nueva relación con el estado. Entre los ejes centrales de esta demanda destaca el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural hasta entonces negada en el país, la participación de sus representantes en la conducción de la política indígena del estado, la protección legal de sus tierras y aguas, el otorgamiento de tierras fiscales o de tierras particulares adquiridas por el estado a objeto de poner fin al proceso histórico de jibarización de sus comunidades y permitir la ampliación de sus tierras, y el apoyo al desarrollo económico y cultural de sus pueblos y comunidades (CEPI, 1991).
Luego del término del régimen militar de Pinochet, la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) entonces creada (1990) elaboró un anteproyecto de reforma legal y constitucional sobre la materia. En base a las propuestas de CEPI, el ejecutivo envió tres iniciativas al Congreso Nacional en 1991 para su estudio; un proyecto de ley y otro de reforma constitucional relativos a los pueblos indígenas, y un proyecto para la ratificación del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Parte importante de las demandas indígenas antes reseñadas estaban contenidas en dichas propuestas legislativas. Como es sabido, tales iniciativas no encontraron en los partidos de oposición representados en el Congreso Nacional la acogida que las organizaciones indígenas esperaban. El proyecto de ley indígena fue aprobado en el parlamento en 1993 (Ley No 19.253 de octubre de 1993 sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas) con importantes modificaciones que debilitaron sus contenidos.
Los proyectos destinados a dar reconocimiento constitucional a los pueblos indígenas, así como a la ratificación del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989) relativo a los derechos de estos pueblos, tampoco encontraron acogida en el parlamento, y siguen sin ser aprobados hasta la fecha. La aprobación del proyecto de reforma constitucional, aunque de carácter simbólico, habría permitido reafirmar el carácter plurietnico y multicultural de la sociedad chilena por largo tiempo negado. La ratificación del Convenio 169, habría permitido el fortalecimiento de los derechos participatorios y territoriales de los pueblos indígenas en el contexto del proceso de expansión de la inversión hacia las áreas indígenas verificado en Chile en la última década.
Entre los elementos centrales de la ley indígena aprobada en 1993 cabe destacar el reconocimiento de los indígenas, de sus distintas etnias y comunidades, así como del deber de la sociedad y del estado de respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas y sus culturas, y proteger sus tierras, adoptando medidas para tal efecto (art. 1); el reconocimiento de sus tierras ancestrales, su protección jurídica y el establecimiento de un fondo especial - el fondo de tierras y aguas - para proveer su ampliación (arts. 12 a 22); la creación de un fondo de desarrollo indígena destinado a financiar programas orientados al desarrollo de los indígenas y de sus comunidades (arts. 23 a 25); el establecimiento de las "áreas de desarrollo indígena" como espacios territoriales para la focalización de la acción pública a favor del "desarrollo armónico" de los indígenas y de sus comunidades (arts. 26-27); el reconocimiento, respeto y protección de las culturas e idiomas indígenas y la promoción de programas de educación intercultural bilingüe en áreas indígenas (arts. 28-33); la promoción de la participación indígena a través del derecho reconocido a sus organizaciones a ser escuchados y considerados en su opinión al tratarse materias que les atañen (art. 34) y al contemplarse la participación de representantes electos por sus comunidades y asociaciones en el Consejo Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), órgano encargado de la conducción de la política indígena del estado (art. 38 a 42); el reconocimiento de la costumbre indígena hecha valer en juicio entre indígenas, siempre que no sea incompatible con la Constitución Política, así como de un procedimiento especial en los juicios sobre tierras en que se encuentre involucrado un indígena, contemplándose la conciliación como mecanismo de resolución de conflictos de tierras (arts. 54- 57).
En materia de tierras, la ley intenta poner termino al proceso divisorio de las comunidades reduccionales mapuche impulsado a contar de la década de 1920 con graves consecuencias - desposeimiento, migración, pobreza - para quienes las integraban. Pretende además posibilitar el reconocimiento de los derechos que los indígenas tienen sobre las tierras que históricamente han ocupado y poseen, así como a establecer su protección, impidiendo que estas sean enajenadas y traspasadas a no indígenas como había ocurrido en el pasado. Finalmente, abre posibilidades para la ampliación de las tierras de los indígenas, las que como antes señaláramos eran claramente insuficientes para garantizar la subsistencia cultural y material de las comunidades, abriéndose a modalidades de mercado (adquisición de predios vía subsidio o en casos de conflicto) y al traspaso de tierras fiscales para estos efectos.
LA EVOLUCION DE LA DEMANDA MAPUCHE: DE TIERRA A TERRITORIO.
Contenidos de la demanda mapuche.
Uno de los fenómenos perceptibles en la última década en el sur del país ha sido la evolución experimentada tanto en las características del movimiento mapuche como en los contenidos de su demanda. En el primer ámbito, las organizaciones mapuche de carácter nacional que habían jugado un rol central en la defensa de los intereses de su pueblo bajo el régimen militar, como Ad Mapu, los Centros Culturales Mapuche y otras nacidas en el contexto de la recuperación democrática (Nehuen Mapu, Lautaro Ñi Ayllarewe, Calfulican, etc.), van siendo gradualmente reemplazadas por organizaciones de carácter territorial, tales como Identidad Lafkenche en Arauco, la Coordinadora Arauco Malleco, la Asociación Ñankucheo de Lumaco, la Asociación Comunal Pewenche de Lonquimay, la Asociación Poyenhue de Villarrica, entre otras, que emergen en la última década. A diferencia de las anteriores, cuyos vínculos con partidos políticos o instituciones de la sociedad chilena eran fuertes, estas últimas organizaciones se articulan sobre una base territorial y se definen como independientes del estado y las instituciones de la sociedad chilena. En forma coincidente con la forma de organización territorial emergente. En el segundo plano, de una demanda que en los ochenta estuvo centrada fundamentalmente en la participación en el estado y en la protección y ampliación de la tierra mapuche, se ha avanzado hacia fines de los noventa hacia una demanda orientada al reconocimiento de la territorialidad mapuche hasta hoy negada en el país. Junto a la demanda por territorio, emerge otra demanda estrechamente relacionada, que dice relación con el derecho a un desarrollo político, económico y cultural autónomo al interior de dichos territorios. Ello no resulta casual, sino es consecuencia de la naturaleza de las demandas territoriales de los pueblos indígenas, las que además de tener componentes materiales como la tierra y los recursos naturales, tienen también componentes inmateriales de carácter político y simbólico. Tal como señala la Relatora Especial de Naciones Unidas Erica-Irene Daes en su estudio sobre el derecho a la tierra:
Uno de los aspectos importantes de la afirmación de los derechos indígenas a la tierra es permitir que éstos controlen sus tierras, territorios y recursos mediante sus propias instituciones. Aunque se afirmen los derechos a la tierra, los territorios o los recursos, a menudo no se da a los indígenas la posibilidad de ejercer la libre determinación interna en forma de control y de adopción de decisiones en el ámbito del desarrollo, el uso de los recursos y las medidas de gestión y conservación. (Erica-Irena Daes, 1999).
En un intento por aclarar los contenidos de la demanda de los pueblos indígenas por territorialidad, Zuñiga sostiene que esta contiene dos dimensiones:
La primera dimensión - el espacio - se expresa en la demanda por el uso, goce y manejo de los recursos naturales. La segunda dimensión se expresa, por una parte, en el reclamo por el control sobre los procesos de orden político, económico, social y cultural gracias a los cuales se asegura la reproducción y continuidad material y cultural del grupo en cuestión, y de otra parte, en el reclamo de que tales procesos estén regidos y se lleven a cabo según la normatividad propia de los pueblos indígenas (Zuñiga, 1998).
La nueva orientación de las demandas mapuche se manifiesta ya en las resoluciones del Congreso Nacional del Pueblo Mapuche celebrado en 1997 con participación de las organizaciones territoriales emergentes. Dicho Congreso incorporó el concepto de territorialidad indígena hasta entonces ausente, exigiendo su reconocimiento y protección. En materia de desarrollo, propone que las ADI se constituyan en espacios de autogestión y de participación indígena, y de protección del territorio frente a proyectos que perjudican el medio ambiente. El mismo Congreso propuso la autonomía como "eje de articulación del nuevo diálogo que impulsa el pueblo mapuche en su relación con el Estado y la sociedad chilena..."
En una perspectiva similar el Consejo de Todas las Tierras exige del estado “...el derecho a la restitución de tierras y territorios, uso y aprovechamiento de los recursos naturales del suelo y subsuelo....”, derecho que deben quedar incluidos en una reforma a la Constitución. Reconociendo los distintos componentes de la demanda territorial, fundamenta el derecho al territorio y los recursos del suelo y subsuelo en dos principios: “uno de orden cultural y el otro desde un principio que sustenta las actividades inherentes a los Pueblos Indígenas en el marco del desarrollo e implementación de su estrategia, en un proceso gradual de la autodeterminación.”
En la misma línea, la organización Identidad Mapuche Lafkenche de Arauco en su propuesta de 1999 propone, en base a los conceptos de "Pueblo, Nación originaria, control territorial, desarrollo endógeno, autonomía y libre-determinación", la creación de los "Espacios Territoriales de Patrimonio Lafkenche." Estos últimos son entendidos como áreas de "protección y conservación de los espacios naturales y culturales" que las comunidades aún poseen en las distintas comunas de la provincia, e incluyen tanto las tierras, como "sus recursos suelo y subsuelo y espacios naturales, de la misma manera que los espacios ribereños y costa que poseemos..." La misma entidad propone que estos espacios sean administrados por una Asamblea Territorial, la que estará integrada por un conjunto de consejeros territoriales y presidida por un Coordinador Territorial electo por sufragio universal por todas las comunidades de la provincia. Finalmente propone el reconocimiento de dicha institucionalidad, y de su Coordinador, como autoridad política con derecho a voz y voto en las instancias de participación en el poder comunal, provincial, regional y nacional. Se trata posiblemente de la propuesta más acabada hasta ahora formulada por los mapuche para hacer operativo el derecho a la territorialidad y a la autonomía que reclaman.
En un comunicado público emitido en 1999 la Coordinadora Arauco-Malleco explica el sentido de su estrategia de recuperación territorial al sostener;
Señalamos que el único logro político real y a largo plazo es el reconocimiento de la existencia de la NACION MAPUCHE y la devolución de espacios territoriales necesarios para el desarrollo de nuestro pueblo...(Nuestra) estrategia tiene como eje central la recuperación de predios que hoy día se encuentran en disputa principalmente con empresas forestales y que son considerados por nuestras comunidades como espacios sagrados para la sobre vivencia y la reproducción de nuestra cultura (comunicado Público, Coordinadora Mapuche de Comunidades en Conflicto Arauco -Malleco, Junio de 1999).
La Asociación Ñankucheo de Lumaco, finalmente, ha desarrollado no tan solo una demanda, sino también una práctica de fortalecimiento territorial que incluye dimensiones económicas, políticas y culturales. La importancia del territorio no solo como espacio físico sino también como espacio político es resaltada por Alfonso Reiman, su presidente, al señalar: “Si decimos que somos un Pueblo o Nación, pienso que todo pueblo debe conservar su territorio, y hoy lo que tenemos son porciones de tierra, pero no control de un espacio territorial.”. La dimensión dimensión económica del territorio, así como la necesidad de que los mapuche logren una autonomía en este plano en sus respectivos territorios es uno de los énfasis de Ñankucheo .
Esta evolución del movimiento y la demanda mapuche en el último decenio explica el distanciamiento que hoy existe entre las organizaciones mapuche emergentes y el estado, en particular con CONADI. El carácter mixto o bipartito de esta entidad - con representación de gobierno y de indígenas - que parecía tener cierta lógica al momento del debate de la ley indígena, no se compatibiliza con las demandas autonómicas hoy dominantes al interior del movimiento mapuche. Esta evolución explica también el por qué de la resistencia mapuche a la expansión de la inversión hacia sus espacios ancestrales, expansión que además de provocar los impactos sociales y ambientales antes señalados, es visualizada como una amenaza a la reconstrucción territorial en la que están empeñadas muchas de sus organizaciones.
Factores que explican esta evolución.
Dos hechos explican esta evolución. El primero de ellos dice relación con la incapacidad de la normativa vigente (Ley No 19.253 de 1993) y de la política pública impulsada a la fecha para dar protección a los derechos que los mapuche reivindican, en el contexto económico vigente. En efecto, la tierra por si sola, sino va acompañada de derechos sobre los recursos naturales, así como de derechos que aseguren grados mayores de participación y/o control indígena de los procesos económicos sociales y culturales que en ellas se verifican, no asegura hoy las posibilidades del desarrollo material y cultural que los mapuche legítimamente reclaman para si. Ello en especial teniendo en cuenta la crisis de la economía campesina mapuche existente en la actualidad en el marco de las transformaciones agrícolas experimentadas con la apertura de los mercados, y de los impactos que sobre las tierras y recursos naturales indígenas están teniendo los proyectos de inversión a los que anteriormente nos referíamos.
El segundo de ellos es el conocimiento, que gracias a los procesos de conexión global, han adquirido los mapuche y otros pueblos indígenas de Chile de los procesos que hoy ocurren a nivel internacional y comparado, donde crecientemente se reconocen y protegen los derechos territoriales de los indígenas, así como los derechos de participación, autonomía o cogestión inherentes a ellos. Nos detendremos, por su importancia, en el análisis de este segundo factor.
Reconocimiento de derechos indígenas en el ámbito internacional.
De gran relevancia ha sido para los pueblos indígenas de Chile y del mundo la aprobación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989). Dicho Convenio, que ha sido ratificado ya por 12 estados, 10 en América Latina, agrega al concepto de tierras indígenas el de territorios, concepto que cubre "la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna otra manera." (art.13.2). El mismo Convenio dispone que deberá reconocerse el derecho de estos pueblos a la “propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan” y tomarse medidas para “salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.” (art.14.1). Agrega además, que los gobiernos deberán tomar medidas “para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión” (art.14.2) e instituir “procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras…” (art. 14. 3).
El Convenio contiene además un conjunto de disposiciones que se refieren tanto a los derechos sobre la tierra como sobre los territorios indígenas. Entre ellas destaca la que establece que deberán protegerse especialmente los derechos de los pueblos indígenas “a los recursos naturales existentes en sus tierras”, derechos que comprenden “participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.” (art. 15.1). En caso que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, los gobiernos deberán “establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en que medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.” Los mismos pueblos “deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.” (art. 15.2)
Igualmente aplicables a las tierras y territorios indígenas son las disposiciones relativas al traslado. Como principio general el Convenio establece que estos pueblos “no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan.” (art.16.1) Excepcionalmente, cuando el traslado se considere necesario, “solo podrán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa.” Cuando no haya consentimiento, “el traslado y la reubicación solo deberá tener lugar al termino de procedimientos adecuados establecidos por la legislación… en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados.” (art. 16. 2)
Aún cuando no han sido aprobados por las instancias en que se discuten, cabe destacar la importancia que han tenido en el debate y difusión de los derechos indígenas, en especial en materia de tierra, territorio y autonomía, los proyectos de declaración de derechos de los pueblos indígenas que están siendo elaborados en el ámbito de la ONU y la OEA. Así el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las Poblaciones Indígenas reconoce a los pueblos indígenas el derecho a “mantener y fortalecer su propia relación espiritual y material con sus tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma...” (art. 25). Reconoce además el derecho que estos tienen a “poseer, desarrollar, controlar y utilizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, las aguas, la flora y la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento de sus leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e instituciones para el desarrollo y la gestión de los recursos, y el derecho a que los Estados adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia, usurpación, o invasión en relación con estos derechos.” (art. 26)
El Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas , no difiere en sus lineamientos centrales sobre la materia del de la ONU. Es así como dispone que estos pueblos tienen derecho “al reconocimiento de su propiedad y de los derechos de dominio con respecto a las tierras, territorios y recursos que han ocupado históricamente, así como al uso de aquellos a los cuales hayan tenido igualmente acceso para realizar sus actividades tradicionales y de sustento.” (art. XVIII. 2). Cuando los derechos de propiedad y uso de estos pueblos “surgen de derechos preexistentes a la existencia de los Estados, estos deberán reconocer dichos títulos como permanentes, inalienables, imprescriptibles e inembargables.” (art. XVIII. 3). El mismo proyecto agrega que los pueblos indígenas tienen derecho a “un marco legal efectivo de protección de sus derechos sobre recursos naturales en sus tierras, inclusive su capacidad para usar, administrar, y conservar dichos recursos”, así como a la protección de sus usos tradicionales de sus tierras (art. XVIII. 4). Finalmente dispone que tienen “derecho a la restitución de las tierras, territorios y recursos de los que han tradicionalmente sido propietarios, ocupado o usado, y que hayan sido confiscados, ocupados, usados o dañados; o de no ser posible la restitución, al derecho de indemnización..." (art. XVIII. 7).En estrecha relación con la temática de la territorialidad indígena, las dos propuestas de declaración en discusión abordan además el tema del derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación y a la autonomía, esta última, como expresión o manifestación concreta del primer derecho. Así disponen que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación de su condición o status político y de su desarrollo económico social y cultural (art. 3 PDNU y art. XV. 1 del PDOEA). Dichos proyectos reconocen además como forma concreta de ejercer la libre determinación el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía o al autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular la cultura, la religión, la educación, la información, los medios de comunicación, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades económicas, la gestión de las tierras y recursos, el medio ambiente, el acceso a personas que no son miembros a su territorio, los medios de financiar estas funciones autónomas (art. 31 PDNU y XV.1 PDOEA).
4. LOS DESAFIOS ACTUALES.
Las posturas y estrategias de los actores involucrados.
Al momento de concluir este análisis se hace más profunda la crisis de relación entre el movimiento mapuche, el estado y los actores económicos no indígenas al sur del Bío Bío. El primero ha centrado su acción en la defensa de sus tierras hoy amenazadas, tales como las tierras pehuenche del Alto Bío Bío en la que se esta construyendo la central Ralco o las tierras nagche y lafkenche afectadas por las plantaciones de bosques exóticos a manos de empresas forestales. Junto a dichas acciones, el movimiento mapuche ha puesto énfasis en la recuperación de tierras que reclaman les pertenecen y consideran les han sido usurpadas. Es así como en forma regular comunidades mapuche, con el apoyo de las organizaciones territoriales hoy emergentes, desarrollan acciones de ocupación de las tierras que reivindican a lo largo de todo su territorio ancestral. Dichas acciones, además de llamar la atención de la opinión pública sobre su situación de carencia o insuficiencia de tierra, tienen como objetivo central comprometer la intervención del estado, de modo de que este - a través del Fondo de Tierras Indígenas de CONADI u otra instancia pública – adquiera las tierras que reclaman y luego les traspase su propiedad. Es importante señalar además, que muchas de estas acciones han sido duramente reprimidas por Carabineros y efectivos de seguridad pública, así como por guardias privados, siendo los participantes en ellos así como sus lideres detenidos y procesados a requerimiento de las autoridades, razón por la cual Chile ha sido objeto de numerosas denuncias internacionales por la violación de los derechos indígenas.
El estado por su parte, ha carecido de una política definida en esta materia. Por una parte, las autoridades han dado apoyo a la expansión de la inversión privada en áreas indígenas, aun en contradicción con el mandato legislativo de dar protección a las tierras indígenas. Por otro, las instancias encargadas de la política indígena han actuado fundamentalmente en respuesta a las acciones de recuperación de tierras llevadas a cabo por los mapuche. En efecto, aunque inicialmente el Consejo Nacional de CONADI había acordado que no se comprarían predios que hubiesen sido ocupados, como una forma de evitar la presión en la adopción de decisiones en relación a ellos, en los últimos años dicha decisión no ha sido respetada. Por el contrario, la ocupación de los predios demandados se ha convertido, en la practica, en un requisito fundamental para su adquisición por parte de CONADI. En forma paralela a la acción de CONADI, MIDEPLAN, también intentando responder a acciones de movilización mapuche para la recuperación de sus tierras, ha suscrito en forma directa con organizaciones mapuche compromisos para la adquisición de tierras a favor de comunidades en áreas de conflicto, compromisos cuya materialización se encuentra en gran medida pendiente. Una de las consecuencias más evidentes de la política pública en esta materia, ha sido la generación de expectativas en el mundo mapuche que el estado no podrá, en un plazo razonable, cumplir. En efecto, el ex Director Nacional de CONADI, Edgardo Lienlaf, reconoció que en la actualidad hay 124 solicitudes de compra o regularización de tierras por un total aproximado de 170.000 has hechas a esta entidad. Se trata de una cantidad de tierras que difícilmente el estado podrá disponer para los mapuche, tomando en cuenta los precios que cobran por ellas sus actuales propietarios, los precarios recursos asignados para estos efectos a CONADI, así como el agotamiento de tierras fiscales en las áreas de conflicto. Más recientemente el Presidente Lagos ha hecho un llamando al dialogo, advirtiendo que debe respetarse el estado de derecho y que su gobierno actuará con dureza frente a hechos de violencia en que estén involucrados mapuche. Además, ha anunciado una serie de medidas que incluyen el nombramiento de un nuevo Director Nacional de la CONADI, el nombramiento de un coordinador ejecutivo de políticas y programas indígenas , la reposición de la reforma constitucional sobre la materia, la destinación de 130 millones de dólares para desarrollo indígena - medida ya anunciada meses atrás- y la redefinición de los criterios del Fondo de Tierras Indígenas excluyendo a aquellos que ocupen predios como beneficiarios de dicho programa.
Los sectores no indígenas (empresarios agrícolas y forestales y sus aliados políticos) hoy en conflicto con el movimiento mapuche, por su parte, amparados en los derechos propietarios que han adquirido sobre tierras, aguas y bosques en base a la legislación estatal antes referida, han iniciado una ofensiva publicitaria tendiente a criminalizar la acción de las organizaciones mapuche en reclamo de sus tierras y recursos. Para la Sociedad Nacional de Agricultura las acciones de los mapuche son de carácter terrorista y ponen en peligro el estado de derecho, la propiedad privada y la inversión. A diferencia de otros agricultores más “duros” que han decidido hacer justicia por si mismos formando para tales efectos un grupo paramilitar que lleva el nombre de Hernan Trizano, la SNA reconoce que ellos no son los encargados de velar por el orden publico, exigiendo por tanto la intervención del estado. El Instituto Libertad y Desarrollo, además de criticar la política de gobierno, la que favorecería las tomas ilegales de tierra y la corrupción, plantea que la solución a este problema consecuencia de la pobreza mapuche, pasa por asegurar el respeto a la propiedad privada y un ambiente propicio para la inversión y el desarrollo. Similar es la postura de los representantes de las empresas forestales, así como de ENDESA, los que han hecho valer todo su poder político y publicitario para denunciar la acción “terrorista” de los mapuche y cuestionar la debilidad del accionar del gobierno frente a ella.
Los desafios.
Sin desmerecer la legitimidad de la demanda mapuche por tierra, la que encuentran su fundamento último en la propia acción del estado que, con la ocupación militar de la Araucanía, arrebató gran parte de sus tierras ancestrales, y que mas tarde con su legislación, legitimó la usurpación de las mismas por parte de no indígenas, cabe reflexionar en torno a estrategia hasta hoy desarrollada por el movimiento mapuche a la luz de las demandas territoriales y autonómicas que hoy prevalecen en el.
En primer lugar, no existe un planteamiento claro en el movimiento mapuche sobre cuales son las tierras que reclaman para su pueblo. Los planteamientos existentes sobre la materia son diversos; para algunos la demanda se centra en las llamadas tierras en conflicto ( Congreso Nacional Mapuche, 1997) o en disputa (Coordinadora Arauco Malleco, 1999), sin especificar claramente cuales son ellas ; para otros se centra en la restitución de “...las tierras que nos han usurpado a causa de leyes y políticas del Estado, tanto aquellas declaradas fiscales, como las que han sido tomadas por particulares y más recientemente por empresas forestales trasnacionales y nacionales...” (Aukiñ Wallmapu Ngulam, 1997). Más recientemente, el abogado mapuche José Lincoqueo ha esgrimido ante los tribunales los parlamentos celebrados por los mapuche como fundamento para la restitución de cualquier tierra ubicada al sur del Bío Bío. La falta de precisión en la definición de las tierras reivindicadas por los mapuche contrasta con los avances logrados en esta materia en otros contextos, tanto en América Latina (Bolivia, Brasil, Colombia, entre otros) como en Norteamérica (Canadá y México) donde los pueblos indígenas han desarrollado importantes trabajos histórico-culturales y cartográficos, basados en conocimientos tradicionales y/o en antecedentes jurídicos, destinados a identificar las tierras y territorios que reclaman para si, sean estos basados en ocupación ancestral, títulos coloniales o estatales, o en su importancia cultural o económica.
Más allá de la indudable justicia de las reivindicaciones de tierra mapuche, la definición de las tierras a restituir por parte del movimiento resulta crucial. Ello por razones políticas, por cuanto si tales tierras no están hoy en poder de los mapuche, se requiere negociar su restitución con otros actores (estado, particulares, empresas), para lo cual la certeza de lo reivindicado parece un paso esencial. Ello además por el carácter del poblamiento actual del espacio territorial en que hoy viven los mapuche, el que, a diferencia de otros espacios territoriales hoy reivindicados por los pueblos indígenas, tales como la Amazonía en América del Sur o el Ártico en América del Norte, donde los pueblos indígenas constituyen el porcentaje mayoritario de la población, constituye un espacio compartido, en que los mapuche son una minoría demográfica en comparación con otros sectores de la población. Y en un espacio de estas características, sería iluso suponer que los mapuche podrían recuperar la propiedad total de su territorio ancestral. Ello resultaría complejo, no solo desde el punto de vista político y económico, sino incluso podría ser cuestionable desde el punto de vista de los derechos de la población campesina no indígena, también pobre, que se ha asentado en áreas rurales en virtud de las políticas desarrolladas por el estado a lo largo de los últimos ciento cincuenta años.
Lo anterior deja en evidencia la necesidad de avanzar en la definición del espacio territorial reclamado, ya sea que este incluya las tierras y recursos considerados por los mapuche como usurpados, o aquellos que resulten claves para reforzar una territorialidad desarticulada, o los que resulten necesarios para la sustentación material y cultural de los mapuche como pueblo. También parece fundamental la elaboración de propuestas en relación a la futura forma de utilización de dichas tierras y recursos, de modo de asegurar en ellas un desarrollo cultural y ambientalmente sostenible, y que su traspaso no genere, como ha sucedido en los últimos años en un contexto de depresión de la agricultura tradicional, nuevas formas de dependencia con el estado.
En segundo lugar, no obstante la importancia que han adquirido en el movimiento mapuche las demandas por el ejercicio de derechos colectivos de carácter político en los espacios territoriales en que viven sus comunidades, son muy pocos los avances que se han podido lograr en este contenido inmaterial de la territorialidad indígena. Es evidente que en el país existe un sistema político y administrativo, así como una discriminación cultural, que en nada favorece el ejercicio de estos derechos por parte de los mapuche y otros pueblos indígenas. Los resultados del proceso electoral municipal del año 2000, y más recientemente, de la elección parlamentaria del 2001, dejan en evidencia que bajo el marco jurídico constitucional actual, no hay cabida para una representación política mapuche, ni siquiera en su espacio territorial ancestral o en los sectores en que su población es mayoritaria. También es efectivo que la legislación indígena vigente deja pocas posibilidades para el ejercicio de derechos políticos por parte de los pueblos indígenas. Aquellas disposiciones de la ley que les reconocen derechos participatorios, no han sido respetadas por el estado como ha quedado en evidencia en los proyectos de inversión hoy en ejecución en territorios indígenas. Sin embargo, también puede observarse en la practica que la construcción de espacios de autonomía política territorial, objetivo que forma parte del discurso de las organizaciones mapuche hoy emergentes, no ha constituido, en general, una prioridad en el accionar de dichas organizaciones. En efecto, el movimiento, en su esfuerzo por recuperar el territorio material, ha postergado muchas otras tareas, como aquellas orientada al logro de una soberanía alimentaria y al desarrollo económico autónomo, al fortalecimiento cultural en ámbitos tales como la salud y la educación, la recuperación y puesta en vigencia de Ad mapu o derecho mapuche como sistema normativo de regulación de relaciones internas y de resolución de conflictos, que son fundamentales para llegar a tener un cierto control sobre los espacios territoriales hoy reivindicados.
Esta situación también contrasta con aquella existente en otras latitudes, incluido América Latina, donde los esfuerzos de los pueblos indígenas, además de la protección y ampliación territorial, han estado orientados de un modo central en los últimos años en la conquista de derechos políticos en los territorios en que viven. Tal como señala Iturralde , antropólogo ecuatoriano, en un reciente análisis sobre las demandas territoriales indígenas en la región:
...los movimientos indígenas vuelven a plantear la reivindicación del territorio, cada vez con un énfasis más claro en el sentido político y simbólico que este ha tenido o ha adquirido para su cultura. Tal como se puede apreciar en las demandas y movilizaciones recientes de los pueblos indígenas de Bolivia, Chile, Ecuador y México entre otros, sus plataformas incluyen el tema territorial como un elemento de la demanda de autonomía, de la misma manera que incluyen temas relacionados con el ejercicio de la autoridad propia, la supremacía de los usos y costumbres locales sobre las leyes nacionales y la posibilidad de resolver sus asuntos conforme a sus propios sistemas de administración de justicia. (Iturralde, 2001)
La experiencia de los pueblos indígenas en países tales como Colombia, Nicaragua, Panamá y México, sin mencionar países como Canadá y Groenlandia (Dinamarca), donde estos ejercen grados crecientes de autonomía en diferentes ámbitos ( político, cultural , económico, jurídico, etc) sin duda puede servir para la reflexión de las organizaciones mapuche en sus esfuerzos por lograr la territorialidad que hoy exigen del estado chileno. La definición del tipo de derechos políticos a ser ejercidos por los mapuche en sus actuales espacios territoriales, teniendo en cuenta sus características demográficas actuales, constituye uno de los desafíos importantes a ser abordado por sus organizaciones.
Para el estado los desafíos hoy que se presentan en su relación con los pueblos indígenas, y con el pueblo mapuche en particular, no son menores. Por de pronto aparece como urgente la redefinición de la política de tierras indígenas por este aplicada hasta la fecha. Las autoridades deben en primer termino resolver la evidente contradicción que significa el desarrollo de una política orientada a hacer posible la ampliación de las tierras mapuche y en forma paralela avalar y/o promover proyectos de inversión privados o públicos que vulneran la protección que la ley ha otorgado a dichas tierras. En relación a los conflictos creados por estos proyectos, el desafió consiste no tan solo en hacer llamamientos al dialogo, sino también en generar las condiciones e impulsar las instancias para que ese dialogo sea posible, al menos en las situaciones de conflicto más apremiantes. En la caso de la central Ralco, por ejemplo, porque no aceptar la suspensión del proyecto, hasta que las partes involucradas resuelvan los temas económico- sociales, ambientales y culturales de desencuentro. En el caso de los proyectos forestales, por que no crear instancias integradas por empresas forestales, comunidades mapuche y autoridades de gobierno central y regional que puedan dialogar sobre los derechos de las partes involucradas, las formas de resolución de las demandas territoriales mapuche, las modalidades de participación de las comunidades en los beneficios la actividad forestal.
Por otro lado, más que seguir a la zaga de una estrategia que es definida por el movimiento mapuche con sus recuperaciones de tierra, como actualmente ocurre, prometiendo la adquisición o transferencia de tierras a mapuche sin saber para que y sin contar con los recursos que le permitan apoyar la permanencia de las comunidades beneficiarias en las tierras que le son asignadas, el estado debe elaborar una política de tierras que identifique objetivos a alcanzar en el mediano y largo plazo, e impulsar acciones de corto plazo que sean consistentes con tales objetivos. El diseño de tal política supone, sin embargo, la creación de instancias de trabajo conjunto con las organizaciones territoriales mapuche, a fin de determinar las tierras, así como los recursos naturales que hay en ellas, cuya propiedad debe ser traspasada a los mapuche, así como los recursos financieros que se requieren para ello .
No obstante las complejidades antes subrayadas, el mayor desafió para el estado chileno, sin embargo, no esta su capacidad de respuesta a las demandas de tierra de los mapuche, sino más bien en su capacidad para comprender y aceptar los componentes inmateriales de la demanda territorial mapuche, demanda que como vimos, esta asociada a la creación de espacios o instancias que permitan la participación y/o control de sus comunidades, dependiendo de las condiciones, en la gestión de los procesos políticos, económicos , culturales que en ellos ocurran. Dicha demanda obliga, al igual que como ha ocurrido en otras partes de América Latina y del mundo, a introducir importantes transformaciones jurídicas y políticas con el objeto de dar cabida a la territorialidad indígena hasta ahora negada. Se trata de una demanda difícil de asumir para un estado como el chileno, cuya tradición centralista ha obstaculizado a lo largo de su historia la descentralización territorial del poder, y cuya tradición cultural, al menos la de sus elites, le ha impedido aceptar la diversidad étnico-cultural existente en su interior. Tal tradición explica porque Chile, ha diferencia de la mayor parte de los países de América Latina, se mantiene sin reconocer el carácter multietnico y multicultural de la sociedad, y se opone a la ratificación del Convenio 169 de la OIT. La misma tradición explica el rechazo a iniciativas como la presentada en 1999 al Congreso Nacional por el Diputado Francisco Huenchumilla intentando el reconocimiento de los derechos políticos indígenas a través de la creación de un parlamento indígena y de la representación proporcional indígena de acuerdo a su población en el Congreso Nacional, en los concejos regionales y en los gobiernos comunales.
Finalmente, para los empresarios agrícolas y forestales presentes en el territorio mapuche, los desafíos dicen relación con la revisión de las posturas que hasta ahora han sostenido frente a este conflicto de larga data. No basta con esgrimir títulos de propiedad a sabiendas que tales títulos se constituyeron en base a una historia de despojo de los mapuche. No basta con argumentar el respeto al estado de derecho cuando los chilenos no hemos respetado a los mapuche en sus derechos más esenciales. Si son consecuentes con su postura en favor de la globalización, deben observar a sus pares en otras latitudes y aprender de ellos que, por razones éticas y también económicas, se han abierto a nuevas formas de relación con pueblos indígenas pasando de la confrontación a la colaboración.
La creación de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato por el gobierno a comienzos del 2001 parece una iniciativa importante para abordar las demandas de tierra y territorio de los mapuche aquí analizadas. Su trabajo, en la medida en que considere la perspectiva mapuche, puede ayudar a iluminar el camino a seguir hacia el futuro para dar respuesta a los numerosos desafíos que tales demandas plantean, contribuyendo además a definir las bases sobre las cuales se debe cimentar una nueva relación entre los pueblos indígenas y el estado. Sin embargo, ni el gobierno, ni las organizaciones mapuche, ni los sectores empresariales presentes en el espacio territorial mapuche, pueden esperar a que dicha Comisión concluya su trabajo para asumir los desafíos que aquí se han identificado. Si no lo hacen en forma urgente, es muy posible que la situación de conflictividad hoy existente en el sur del país siga en aumento, con un costo social, en particular para los mapuche, enorme.
La Criminalización del “problema Mapuche”.
La vulneración de los derechos del pueblo mapuche y el desarrollo de sus procesos reflexivos y de organización han conformado un movimiento social, tal vez, el único movimiento de esta naturaleza en la sociedad neoliberal avanzada, cuyas demandas trascienden lo meramente económico o subsistencia. Es decir, la demanda no es sólo por tierra sino que tiene características autonómicas:
Desde los años ochenta, el movimiento mapuche plantea un cambio en la discusión de sus derechos, en cuanto a presentar estrategias que privilegian la autonomía política como meta política. De la reivindicación por tierras (que pudiera responderse mediante la compra de terrenos para indígenas y su protección jurídica), se pasa a una demanda por territorios; de una participación en el Estado, hacia una que se centra en la autonomía.
Esta nueva demanda de los mapuche implica una nueva forma de relación con el Estado nacional que, por cierto, niega de manera rotunda y categórica dicha posibilidad de autonomía. Este cambio ayuda a comprender el cuestionamiento que el msm hace hoy de la participación indígena en la CONADI, espacio que en última instancia responde al gobierno, y no a los indígenas que integran su consejo nacional, como ha quedado demostrado en los últimos años.
El principal problema que tiene la CONADI es su dualidad de representación, tanto del gobierno del estado nacional y por otro, de los indígenas. Esta estructura dual fue útil hasta el momento que msm paso de la demanda de participación a la autonómica. Por esa razón, la respuesta del Estado a esas demandas ha variado en sus énfasis, pero no en su forma y contenido. En general, los gobiernos concertacionistas han respondido con la violencia directa, aplicando la Ley de Seguridad Interior del Estado o recurriendo a legislación de la época de la dictadura militar, como lo es la Ley anti-terrorista, para enfrentar las movilizaciones, las ocupaciones de predios, las manifestaciones callejeras y cualquier otra expresión concreta de las reivindicaciones del pueblo mapuche. También dependiendo del gobierno y del contexto social y político, se han diseñado estrategias de acercamiento a algunos sectores mapuche con el objetivo explicito de aislar a aquellas organizaciones mapuche agenciadotas de políticas autonómicas.
El gobierno del Estado Chile ha intentado por un lado, cooptar a sectores del msm y por otro reprimir a sectores autonomistas. En este contexto, el énfasis en el análisis del tema de los derechos humanos y de su violación por parte del gobierno democrático debe claramente concentrarse en la aplicación de la ley antiterrorista y la persecución sistemática a todos aquellos que, de acuerdo al Estado, infringen la Ley y atentan contra la seguridad e integridad del Estado de Derecho. En este sentido, ha existido una clara estrategia de criminalización y judicialización del problema maupuche. En otras palabras, el Estado, por una parte, trata de reducir “la cuestión mapuche” al tema económico y subsistencia obviando el tema de los derechos colectivos como pueblo. O sea, ignora la dimensión política. Y, por otro, criminaliza y judicializa el problema al sobredimensionar las acciones de reivindicación del msm, recurriendo a la policía y al uso desproporcionado de la fuerza, usando a los medios de comunicación para estigmatizar y descalificar a los mapuche como terroristas y delincuentes y, finalmente, radicar el tema en los tribunales.
Las diversas causas judiciales que se acometidas por el Estado contra distintos comuneros y dirigentes mapuche han puesto en cuestionamiento la existencia de una política democrática basada en el respeto de los derechos humanos hacia el msm. Fundamentalmente, esta situación se explica, esencialmente porel hecho que los gobiernos concertacionistas, el parlamento y los principales actores políticos han asumido una posición frente a la cuestión mapuche basad en la idea de la “seguridad pública”. De hecho, en el año 2003 la Comisión de Constitución. Legislación y Justicia del Senado realizó un debate entorno al conflicto mapuche y elaboro un informe donde se refrenda “c la vigencia del principio de la seguridad jurídica, en las regiones del Bio Bio y La Araucanía, como elemento esencial para la protección de los derechos fundamentales asegurados por el Constitución Política, que el Estado debe garantizar a todos los ciudadanos”. Además, la Cámara de Diputados realizó en junio 2002 una sesión especial para tratar el tema, solicitando la presencia del Ministro del Interior. En el debate se dijo que el “terrorismo se expande en sectores rurales de la Novena Región y en la parte sur de la Octava región” producto de la infiltración o de la instrumentalización de los mapuche por grupos radicalizados.
La criminalización del problema mapuche ha significado que en la actualidad existen “solo en la región de la Araucanía cerca de 300 mapuche que han sido acusados ante la justicia a contar del año 2000 por acciones vinculadas a los conflictos por tierra que involucran a sus comunidades. De estos al menos un 10% han sido acusados de cometer delitos terroristas en base a la legislación que data de los tiempos de la dictadura, que ha sido cuestionada desde la perspectiva de los derechos humanos por cuanto permite el uso de testigos sin rostro que debilitan el derecho a la defensa, posibilita largos períodos de prisión preventiva, y establece condenas que duplican las del Código Penal. La existencia de un régimen político democrático en Chile, el Estado, en su forma nacional-neoliberal, es la mejor garantía para las clases propietarias para la mantención el orden capitalista, centralidad del Estado y de la nación unitaria.
Por esa razón, el conflicto mapuche o la cuestión mapuche seguirá siendo uno de los temas políticos, históricos y culturales no resueltos en la sociedad chilena. Y, tal vez, en la medida que vaya estableciendo alianzas con otros grupos de la sociedad que resisten y se oponen al orden neoliberal, podrán ser fuentes de origen de una crisis de gobernabilidad que afecte tanto al régimen político como al Estado. Situación que hoy no se ha producido.
Dr. en Ciencia Política-Historiador
UARCIS-ELAP/PROSPA